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论依法加强对企业档案工作行政执法检查
海淀区档案局 李江明
内容提要
文章分三个层次。第一部分，简要阐述了档案法规体系与依法行政的互动关系，即在市场经济即为法制经济的今天，建立健全档案法规体系是档案法制化管理的前提，也是档案行政管理部门依法行政的重要条件，档案行政管理部门就应该充分利用这些法规体系，更好地做到依法行使监督职能，从而促进档案事业的发展。第二部分则概述当前我国国有企业和非国有企业档案工作的现状以及造成这种情况的原因。文章的最后，以较多笔墨提出现阶段对国有企业、非国有企业档案工作进行依法行政的对策及展望。
论依法加强对企业档案工作行政执法检查
档案是人类活动的真实记录，是人们认识和把握客观规律的重要依据。借助档案，我们能够较好地了解过去，把握现在，预见未来。随着经济发展和社会进步，对档案工作提出了更高的要求。认真贯彻党的十五届四中全会精神，抓住国有企业档案，搞好非国有企业的档案工作，为国有企业的改革和发展服务，为非国有企业的生存和创新服务，这是"十五"期间档案行政执法工作的重点，也是实施依法治国的重要组成部分。
因此，在新的历史时期，如何依法对国有企业和非国有企业的档案工作进行监督和检查，形成一种良好的档案行政执法监督机制，就成为档案行政管理部门的新课题。本文试图从《档案法》及相关法律、法规对企业的一些规定，针对国有企业及非国有企业目前档案工作状况，对两类企业的档案工作依法进行监督和检查提出自己的拙见。
一、档案法规体系与依法行政的关系
《中华人民共和国档案法》赋予档案行政管理部门的使命是：对本行政区域内机关、团体、企事业单位和其他组织的档案工作实行监督、检查，档案行政管理部门的监督内容概括起来应包括：依法对档案工作的总体监督和对档案工作情况监督；依法对档案工作组织机构设置、人员配备和档案完整与安全的监督，具体地讲监督的内容是国家档案局发布的《档案执法监督检查工作暂行规定》第三章第十条中提出的对以下行为进行监督：
1、未按国家规定建立档案工作或档案管理背离档案工作基本原则的；
2、档案保管条件差，可能导致档案损坏的；
3、档案管理制度不健全或执行制度不力，可能导致档案损失的；
4、发现档案破损、变质、下落不明或可能泄密等情况，未及时采取有效措施，将导致更大损失的；
5、按国家规定应当立卷归档的文件材料，拒不向本单位归档的；
6、不按规定向区档案馆移交档案的；
7、科研成果、产品试制、基建工程或其他技术项目鉴定验收时，未按规定验收档案，致使档案残缺不全的；
8、借阅档案未按规定及时归还，且屡催不还的；
9、专业主管机关档案部门未按规定对所属单位的档案工作进行监督、指导的；
10、其他可能导致档案损坏行为的。
以上这些行为，也可能存在于企业档案管理工作中，成为档案行政管理部门对国有企业与非国有企业进行依法行政的监督内容。而依法监督则是档案行政管理部门主要通过建立健全档案法律、法规、标准并监督其在企业的实施，来规范企业档案管理工作行为，并运用法律手段监督检查各种违反档案法律、法规和规章的行为，为企业提供适应社会主义市场经济和保障企业合法权益不受侵害的档案法规依据。
十五大报告提出调整和完善所有制结构，把公有制为主体，各种所有制经济共同发展作为我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度，提出公有制实现形式可以而且应当多样化，可以大胆使用股份制、股份合作制等反映社会化生产规律的经营方式和组织形式；提供了从战略上调整国有经济布局，对国有企业实施战略性改组的指导方针；明确了非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分，企业档案工作要进一步解放思想，紧紧围绕这些根本性的问题进行改革，探索出适应所有制结构变化和公有制实现形式多样化的档案工作新思路。所以，无论是哪种所有制的企业，也无论企业的经营方式或组织形式如何变化，都要产生或形成档案，也都需要建立档案，管好档案，并为企业提供服务。当然，作为各级机关档案行政管理部门应当更好地发挥其监督、指导、检查职能，主动配合，认真抓好这一工作。一方面，要重视国有企业、集体企业以及中外合资、合作企业或股份制企业中的国家或集体投股企业的档案管理工作，加强对这些公有制企业档案工作的监督和指导，通过建立、管好、用好档案而为这些企业的发展服务，为维护国家集体在混合型企业中的权益，实现公有资产的保值与增值服务；另一方面，也要积极主动为各部非公有制企业提供如何建好、用好档案等方面的服务，使档案工作为这些企业的发展服务，为增加我国的社会就业，促进国民经济全面发展服务。通过搞好服务，使企业领导真正认识到，企业档案工作搞好了，真正受益的还是企业本身，进而加大对档案工作的重视程度，形成新时期企业档案工作的良性循环。因此，在市场经济即为法制经济的今天，建立健全档案法规体系是档案法制化管理的前提，也是档案行政管理部门依法行政的重要条件，档案行政管理部门就应该充分利用这些法规体系，更好地做到依法行使监督职能，从而促进档案事业的发展。
档案法规体系的完善与依法行政是一种互动的良性机制。随着社会主义市场经济的进一步发展，档案法制化将成为档案事业进一步发展的必然要求，也为做好档案工作创造一种很好的条件和氛围。而档案行政管理部门依法对企业的档案工作进行监督、检查的过程中所积累的经验，又成为一种动力资源，促进档案法制化的不断完善。
对档案工作实行执法监督与指导，是《档案法》赋予档案行政管理部门的两项重要职能，不可或缺。但是，长期以来，档案行政管理部门比较注重档案业务指导职能，忽略了档案工作的行政执法监督职能，导致档案法规、方针、政策的实施缺乏监督环节，从而也削弱了业务指导职能，影响了档案行政管理部门的权威性。因此，档案行政管理部门应不断提高执法监督意识，在执法监督的前提下指导，在指导的过程中执法监督。维护档案法律的尊严，使档案工作在社会主义经济建设中发挥更大的作用，真正做到使档案工作发展与加强档案行政执法监督的同步运行。
档案行政执法监督是一项经常性的工作，它可以以多种形式出现，如：在业务指导过程中的监督；在检查评定过程中的监督；对违法行为进行处理等。而档案业务指导工作是档案行政管理部门的日常工作，在对各单位（包括国有企业、非国有企业）档案业务指导过程中可以随时总结经验和教训，发现问题，及时纠正，消除隐患，不断提高业务水平。同时，这也是提高行政执法监督的一种有效方法和手段。当前，对一个企业而言，档案行政管理部门在进行业务指导时，应更多地发挥其行政执法监督的职能，同时要有针对性地开展档案执法教育，不断增强档案意识，使企业建立依法治档的新秩序。
二、国有企业、非国有企业档案工作的现状及原因。
（一）国有企业档案工作的管理现状及原因
江泽民总书记在"十五大"报告中，对我国经济体制改革和经济发展战略作了深刻阐述，对于我国社会主义市场经济的建立和完善，国民经济保持健康发展，具有重大意义。江总书记对社会主义公有制的实现形式，国企改革，现代企业制度的建立等一系列重大问题的论述，不仅对我国经济本身而且对社会各个方面的影响都是巨大的。企业档案工作作为企业的基础工作中的重要组成部分，也必将受到深刻影响，产生重大变化。
1、现状
（1）档案管理水平发展不平衡
经济效益好的企业能够专门成立了档案信息中心，设专职档案员多人，达到了企业档案工作目标管理国家一级或二级水平，档案实现了计算机文件级管理，其现代化管理水平得到有关专家好评。但也有的单位经济效益较差，企业档案工作处于比较薄弱或停顿状态，企业领导对档案工作往往是管理不到位，议程排不上，企业一旦被兼并或是倒闭破产，该企业的档案便成了没有娘的孩子，得不到应有的支持，被损被毁或散失的可能性相当大。
（2）档案管理工作呈下降趋势
企业档案目标管理在达标晋级后，档案工作本应该保持原来水平的基础上有所探索和提高。但是，有的企业鉴于档案工作失去了有力的监督和指导，而出现了"无目标、无压力、档案工作无动力，干好干坏一个样"等放任自流的现象。因此，有的档案工作人员不知该干什么和怎么去干，部分企业的档案工作处于自生自灭或自行消亡的状态。
（3）档案信息保管层次不合理，保密意识不强。
企业档案信息结构不合理，档案重生产、轻管理，记录科技生产活动内容多，反映经营管理情况少；重产品、轻要素，记录企业生产情况多，反映市场物资能源生产要素少；重外表、轻本质，收集"红头文件"多，反映本企业形成市场销售、产品开发档案信息情况少；企业内部静止信息多，反映外部活动的情报信息少。
在保密问题上，人们在思想认识上有一个误区，认为：现在国家政策是开放的，没有什么密可保，企业档案实行的是开放管理，企业无密可保，因此，有的企业保密意识淡薄，措施不力，致使企业的科研成果和经济情报被盗或流失，给企业造成严重的经济损失。
（4）立档企业基层的档案管理出现"真空"
以前档案行政管理部门通过行政手段抓公司基层企业的档案工作，现在公司由于调整重组，行政管理职能被取消，不能承担管理基层的任务。而档案行政管理部门又无力顾及这么多的基层企业，致使基层档案管理出现"真空"。
（5）企业内部管理薄弱，意识不到档案的作用，档案部门的不到应有的重视，致使企业档案资产流失情况严重。
一些企业的领导层和职工对档案资产缺乏正确的认识，加上管理的种种原因，使企业档案资产在企业改制、建制中出现了严重流失。如：应该归档的资料散失在个人手里，据为己有，由于人才流动带走资料而引起法律纠纷的事时有发生。
2、原因：
（1）旧秩序被打破，新秩序未建立，企业放松内部管理。
随着改革开放逐步向纵身发展，原有的计划经济体制被时代发展所淘汰，市场经济体制逐步建立。在经济体制转型的过程中，社会的各项工作都处在角色的转换之中。有的已建立了较为完整规章体系，转型发展很快；有的则与之相反。档案工作在以追求经济效益为目标的企业工作中，并不是一线工作。其在转型过程中，势必会受到较大冲击。
（2）档案工作服务不到位服务与企业的经营活动相脱节。档案管理远离生产、经营，与经济活动两不相关的现象较严重，不能满足企业经营管理的需求。
市场经济的深入发展，给企业提出了更高的时效要求。目前，除了部分企业的档案配备了现代化的管理设备，实现了现代化管理外，大部分企业仍然是传统的手工管理方式，处于被动服务的状态，企业所需要的档案信息，档案部门不能及时的提供，这种档案落后的状况，以直接影响到企业生产、经营及科学研究工作的发展。
（3）档案行政管理部门套用机关档案管理办法管理企业，使得企业档案反映不出行业特点，企业主体档案不突出，缺乏行业特色、单位特色，各企业档案"千人一面"。
(二)、非国有企业档案工作现状及原因
1、现状
(1)企业档案管理水平参差不齐
由于非国有企业形成的途径较为复杂，因而反映在档案工作上其水平差异也较大。由传统国有企业改制的非国有企业，由于其原来企业档案工作基础较为扎实，因此其档案工作的开展也较为规范，机构健全，责任分工明确，工作开展顺利。相反，一些从无到有的非国有企业，档案管理无序，档案工作无章可循，甚至一片空白。
(2)档案意识薄弱
非国有企业追求生产效益，因此更多地注重资金、设备、技术人员的迅速到位，一些企业领导只顾眼前利益，没有意识到档案资料是企业财富的一部分，认识不到档案作为原始凭证在复杂的经济活动中所起的特殊作用，不重视档案在生产、经营中再生效用的发挥，因而在企业建立之初没有对档案工作加以足够的重视。突出的表现就是建档工作未能与企业的发展同步，有的企业没有建立档案管理系统，档案材料分散，无专兼职人员保管，更谈不上制定档案工作制度。
(3)档案工作人员业务素质亟待提高
一些非国有企业领导不重视档案工作，也不熟悉档案工作的内涵，加之一些兼职档案工作人员缺乏档案专业培训，因而不能按照规范进行档案的收集和整理，缺乏科学归档的基本知识，对已收集的档案也不能按要求进行分类整理。缺乏规范的检索工具，当然更谈不上开展编研工作为企业服务了。
（4）档案的易主频繁
在市场经济条件下，非国有企业间的竞争是非常激烈的，优胜劣汰是必须的趋势，因此，企业不景气，或被兼并，或倒闭破产也属正常。企业被兼并或倒闭破产之后，作为企业的一种无形资产，企业档案也就不可避免的发生了易主情况。随着市场经济的不断发展，这种档案的易主行为将更为频繁和经常。
2、原因
（1）一些非公有制企业的经营者只重视眼前经济效益，没有意识到其企业档案中蕴藏着的经济效益。从企业的基础管理上就忽略了档案工作。
（2）是由于非公有制企业的性质，就迫使一些企业经营者只重视企业的短期行为，而放弃企业的长远规划，这样也不利于档案工作的发展。
（3）一些非公有制企业的内部管理制度不健全或有制度，但落实不好，导致企业的档案资料流失，收集不全。
（4）档案行政管理部门对非公有制企业管理方式和手段不灵活，也是使非公有制企业档案工作发展缓慢的因素之一。
三、现阶段对国有企业、非国有企业档案工作进行依法行政的对策
（一）对国有企业行政执法检查的措施
1、强化管理机制，加大依法检查管理力度。
档案管理手段由行政管理到依法监督管理。由于市场经济本身就是法制经济，其一切行为是在法制的规范下进行的，所以对企业档案工作依法监督势所必然。《中华人民共和国档案法》规定各级国家档案行政管理部门是依法监督指导档案事业的主体。
现阶段依法监督主要是严格执行《档案法》和其它相关的档案法规。依法监督的重点应放在执法检查上，抛开企业档案自身管理过程中细枝末节的东西，检查最后结果看是否符合法律、法规要求，体现"原则管理"思想。为使企业便于操作，应根据区情制定本区《企业档案执法检查实施细则》，使企业知道哪些行为合法，哪些行为不合法。加大行政执法力度，对违反档案法规行为采取发《执法监督书》等方式坚决处罚，决不手软。
2、更新观念，确立适合市场经济发展需要的档案管理模式--强化宏观管理。
档案行政管理部门必须改变过去实行全方位管理下那种统得太死、管理太宽、抓得太细、指导大于监督的作法。"以宏观管理、政策导向、企业自律、法律制约"为总纲，指导档案工作发展。在具体行为上，实现由强调对企业微观指导的"过程管理"向宏观管理，实现由强调对企业微观指导的"过程管理"向宏观管理下的"原则管理"转变。国家颁布企业档案工作法规原则上是各级各类档案部门都应遵循的，对大中型企业针对性强，对小企业，可根据实际情况，制定切实可行办法。不搞形式主义，不搞不合实行的升级评比，不把文档工作、机关档案室管理方法照搬。企业档案工作要立足为企业生产经营服务，灵活管理企业档案工作。
3、在档案指导监督工作范围上，应着眼整体，抓大放小
具体管理上突出重点，抓大放小，集中力量抓规模大、对地方和社会影响大、经济效益好的企业。
（1）抓重点企业。根据本地区企业经济效益、规模等情况，确定本地区重点企业，档案部门应下大力气抓这些重点企业的档案工作。
（2）抓重点建筑、房地产开发企业和重点基建项目。工程质量是关系到国计民生的大事，近年城市建设规模较大，档案工作应该加强对建筑、房地产开发企业档案的监督、指导，跟综重点工程项.目。具体做法一是抓重点建筑、开发企业，二是抓重点基建工程项目。依据地区政府工作报告，对年度内区里的重点工程项目心中有效，做好阶段性指导。
（3）抓有一定效益的企业。已放长假或停产、停业的单位暂不考虑。
4、指导与检查合理分割
指导与检查进行有效合理的分割，由不同主体担负指导、检查职能。检查由档案行政管理部门承担，指导由社会服务部门承担。社会服务的形式有：
（1）建立信息咨询服务中心：负责业务咨询、操作规范、代整档案。信息咨询服务中心在档案行政管理部门与社会之间架起桥梁。首先在机构精简、改革的形势下，建立中介机构是可行的。其次企业为降低管理成本可以 把服务性的工作，如档案工作从本企业中分包出去。这样既减少内部费用，也可获得同样或者更好的质量。所以中介机构是有市场的。
（2）组织企业成立行业协作组：行业协作组是实行社会监督的一种形式，是一种社会服务行为。是企业内部自律组织。同行业企业有共同点和可比性。
5、狠抓职工业务素质教育，建设一支精干高效的档案干部队伍。
以人为本是做好档案工作的关键。档案工作者要充分认识到提高自身素质的紧迫性，力争使自己成为一个既懂档案业务知识业务熟练又懂现代化技术和相关知识的一专多能的复合型优秀档案管理人才，更好地为现代企业提供更全面更准确的档案信息，满足企业的利用。档案行政管理部门应多组织档案人员的业务培训、现代化应用的培训，为企业档案人员提高业务素质和现代化管理技能创造良好的条件。
(二)对非国有企业行政执法监督的措施
针对上述非国有企业档案管理中存在的问题，我们应该研究对非国有企业档案管理的新方法和新思路，为经济发展和企业改革服务。
1、依法治档，增强档案意识
非国有企业在依法治档，树立牢固的档案意识方面较传统国有企业薄弱，表现在档案管理上显示出更多的随意性，不能依法形成一套完整科学的档案管理模式，企业领导不了解档案法规，当然更谈不上依法维护档案的完整与安全。因此非国有企业档案工作要真正做到依法治档，就必须强化档案法制宣传力度，增强企业员工尤其是企业管理经营者的档案意识，使依法治档变为企业自觉的行动，重视档案工作，真正做到档案工作与企业生产经营等各项工作同步发展。
2、理顺关系，强化宏观监督
由于非国有企业的主管部门较复杂，为进一步提高档案法规的可操作性和适用性，使档案行政管理和监督工作落到实处，理顺企业与档案行政主管部门的关系，是保证档案工作顺利开展的重要一环。为此，各地可结合本地非国有企业发展的实际情况，制定相应的地方法规，明确档案工作监督指导关系。同时，由档案监督部门定期对这些企业进行依法检查，对企业档案管理中的违法案件依法查处，强化监督职能，尽可能做到管而不死，活而不乱，使非国有企业档案工作在一种法治、有序的管理环境中健康发展。档案与企业的关系，充分体现非国有企业特色。
明确企业与企业档案的关系，尤其是将非国有企业档案纳入企业的固定资产之中，有利于企业从整体上协调档案工作和其他工作的关系，从微观上确立档案新型管理原则，为改革企业档案管理。
3、档案行政管理部门要与非国有企业建立相互信任的关系。
长期以来，非国有企业不仅在繁荣经济、调剂市场、解决劳动就业等方面做出了贡献，而且慷慨解囊捐资助学，扶贫济困的义举也层出不穷。作为档案行政管理部门要在相互信任的基础上，与非国有企业建立联系，解放思想，转变观念，不要居高临下，动辄施以行政"大棒"。要让非国有企业感到，只有在档案行政部门的检查、指导下，企业的档案工作才能做好。双方共同促进这一良性循环的互动关系。
4、提高档案人员业务素质，保证档案工作质量
不可否认，众多非国有企业是人才的集散地，但档案管理方面的人才却相对较少，因而直接影响到企业档案工作的质量。因此除了在法律制度和相关措施上保证档案工作质量外，一些档案工作基础薄弱的非国有企业更应该鼓励和支持档案人员参加各级档案部门举办的培训学习，努力提高档案专业知识，掌握档案工作的基本技能。
综上所述，档案工作行政执法监督机制是档案管理机制的组成部分。在探索适应社会主义市场经济体制下档案管理新模式的大背景下，加强对企业档案工作的调研，特别是对国有企业及非国有企业的档案工作，促使其纳入依法管理档案的行列，进一步深化档案工作体制改革，逐步实现依法治档工作的规范化、制度化。
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